چاپ

ایرانیان جهان - فرهیختگان /متن پیش رو در فرهیختگان منتشر شده و انتشار آن به معنای تایید تمام یا بخشی از آن نیست
در گزارش پیش‌رو تصمیم گرفتیم به ‌نقد و بررسی دقیق استدلال‌های موافقان الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT پرداخته و صحت آنها را ارزیابی کنیم.
معین رضیئی/ گفته می‌شود در جلسه‌ امروز مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار است درمورد لوایح مربوط به گروه ویژه اقدام مالی یا همان FATF جمع‌بندی نهایی صورت بگیرد؛ دو لایحه‌ای که همچنان کشمکش درمورد آنها میان کارشناسان و برخی مسئولان کشور با اعضای دولت وجود دارد. گروه اول معتقدند پذیرفتن این لوایح به‌ویژه در شرایط کنونی نمی‌تواند سودی برای کشور داشته باشد که حتی واجد ضررهای زیادی برای ما است و گروه دوم برعکس، الحاق به پالرمو و CFT را گره‌گشای کشور می‌دانند. آنچه اما اکنون دست برتر را دارد و بیشتر میان کارشناسان و اعضای مجمع تشخیص جا افتاده این است که الحاق جمهوری اسلامی ایران در شرایط تحریمی به FATF می‌تواند مخاطرات زیادی برای اقتصاد کشور به‌دنبال داشته باشد و برخلاف ادعاهای دولت، مسیرهای دور زدن تحریم‌ها را بسته و معضلات اقتصادی را دوچندان می‌کند. با توجه به همین مسائل در گزارش پیش‌رو تصمیم گرفتیم به ‌نقد و بررسی دقیق استدلال‌های موافقان الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT پرداخته و صحت آنها را ارزیابی کنیم.
ایران در جهان استثنا نیست
موافقان در دولت و فعالان رسانه‌ای نزدیک به کابینه معتقدند از آنجاکه اغلب کشورها استانداردهای FATF را پذیرفته‌اند، ایران نباید استثنا باشد. آنها می‌گویند توصیه‌های FATF برای همه کشورها لازم‌الاجرا شده و این تعهدات بین‌المللی بوده و عام‌الشمول است. در پاسخ باید گفت FATF یک‌نهاد بین‌الدولی است نه بین‌المللی و استانداردهای آن تحت‌عنوان توصیه بیان‌شده که نشان می‌دهد لازم‌الاجرا نیست. نکته قابل‌ذکر آنکه هیچ کشوری در دنیا تمامی استانداردهای FATF را به‌طور کامل اجرا نکرده و این موضوع به‌صراحت در گزارش‌های ماهیانه این نهاد قابل‌ملاحظه است. به‌عنوان‌ مثال کشور سوئیس در عمل به توصیه‌های 24 و 25 که پیرامون شناخت ذی‌نفع واقعی است نه‌تنها نمره بالایی اتخاذ نکرده، بلکه نمره‌ای درحد ضعیف دریافت کرده است. شرایط اجرای FATF در سایر کشورها ازجمله آمریکا و کانادا و امثالهم نیز مانند سوئیس است. شایان‌ ذکر است آمریکا و کشورهای اروپایی در تعیین حوزه‌های پرریسک ازنظر امنیتی نیز دارای دیدگاه یکسان نیستند. در بهمن‌ماه 97 کمیسیون اروپا کشورها و حوزه‌های پرریسک در زمینه پولشویی مالی تروریسم را رتبه‌بندی کرد که متفاوت از لیست FATF بود. در این لیست شامل 23 کشور - منطقه، نام چهار جزیره آمریکایی یعنی گوام، پورتوریکو، ساموا و جزایر ویرجین قرار داده شد. ارائه این لیست بدان معناست که اروپا متوجه سوءاستفاده آمریکا از FATF در پنهان‌سازی مناطق پرریسک خود بوده و درپی تعیین نقش برای خود در میانه این نزاع است. این رقابت میان اروپا و آمریکا همزمان با اصرار اروپا به ایران برای اجرای استانداردهای FATF نشان می‌دهد که به‌رغم اختلاف‌نظر جدی میان اروپا و آمریکا، اروپا درخصوص مهار جمهوری اسلامی ایران با آمریکا کاملا هماهنگ است. نکته آخر آنکه حتی اگر ایران تنها کشور دنیا باشد که استانداردهای FATF را نپذیرفته باشد، باید توجه داشت که ایران، تنها کشور دنیاست که تحت تحریم‌های ثانویه آمریکا قرار دارد و این واقعیت نباید نادیده گرفته شود.
آیا FATF موجب قطع همکاری بانک‌های جهانی با ایران شده است؟
یکی از دلایل مورد تأکید موافقان پذیرش لوایح مربوط به عضویت در دو کنوانسیون CFT و پالرمو، گزاره‌ای است که براساس آن عدم پذیرش قوانین و مقررات FATF نه‌تنها بر فشار ناشی‌از تحریم‌ها می‌افزاید، بلکه موجب انزوای ایران در شبکه مالی و بانکی بین‌المللی حتی دربرابر کشورهای دوست خواهد شد. در همین رابطه حتی سال گذشته غلامرضا انصاری، معاون دیپلماسی اقتصادی وزارت امور خارجه نپیوستن به FATF را تیر خلاص بر شبکه بانکی کشور دانست. همچنین در پاسخ به این ادعای موافقان الحاق به دو کنوانسیون پالرمو و CFT باید گفت هیچ‌کدام از توصیه‌های FATF، کشوری را ملزم به قطع همکاری نمی‌کند و حتی در توصیه شماره 19 این کنوانسیون که به شیوه اقدامات مقابله‌ای دربرابر کشورها در 9 بند می‌پردازد، دستور به قطع رابطه بانکی نمی‌دهد، بلکه انجام اقدامات احتیاطی را به کشورها هشدار می‌دهد. تجربه ایران نیز موید توضیحات فوق‌الذکر است، زیرا ایران طی سال‌های 88 تا 95 وارد لیست سیاه شد، اما مشکلات بانکی ما صرفا پس از سال 91 و مقارن با وضع تحریم‌های ثانویه بانکی آمریکا علیه ایران و تحریم بانک مرکزی و فروش نفت نمایان شد. همچنین با فرض وجود ایران در شرایط عادی و عدم وجود تحریم‌های ثانویه آمریکا، عدم پذیرش توصیه‌های FATF تنها به افزایش هزینه مبادلات، کندی و سختی آنها منجر خواهد شد نه قطع تمامی مبادلات ما، اما در شرایط فعلی و باوجود تحریم‌های ثانویه، تقریبا شعبه بانکی خارجی با فعالیت جدی در تعامل با جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد؛ به‌دلیل آنکه مبادلات بانکی با کشور ما سبب بریدن جریمه‌های سنگین برای این بانک‌ها به علت تحریم‌های ثانویه آمریکا می‌شود. به‌عنوان‌مثال بانک BNP پاریباس فرانسه در سال 2014 به‌دلیل نقض تحریم‌های ایران 9/8 میلیارد دلار جریمه شد که این رقم بزرگ‌ترین جریمه بانکی در تاریخ فرانسه است. حال‌آنکه در یک مقایسه ساده بیشترین جریمه‌ای که پنج بانک مهم در جهان به‌دلیل پولشویی پرداخت کرده‌اند، بین چهار تا 630 میلیون دلار بوده است. همچنین بنا بر آمارهای رسمی و غیررسمی، آمریکا تاکنون از محل جریمه بانک‌های در تعامل با ایران حدود 17 میلیارد دلار درآمد کسب کرده است و همین موضوع باعث شده بانک‌های جهانی از تعامل پولی با جمهوری اسلامی پرهیز داشته باشند. طبق آنچه گفته شد، درعمل پذیرش توصیه‌های FATF، در شرایطی که تحریم‌های ثانویه آمریکا برقرار باشد، تاثیری بر سهولت مبادلات بانکی کشور نخواهد داشت و برخلاف استدلال موافقان که نپیوستن به FATF را تیر خلاص به شبکه بانکی کشور می‌دانند، سایه تحریم‌های آمریکا بسیار سنگین‌تر از عدم عمل به توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی است.
FATF بر روابط اقتصادی ایران با چین و روسیه چه میزان موثر بوده است؟
از دیگر مواردی که موافقان پیوستن ایران به کنوانسیون‌های مربوط به گروه ویژه اقدام مالی مطرح می‌کنند، تاثیر منفی عدم الحاق ما به این کنوانسیون‌ها بر روابط با کشورهایی همچون چین و روسیه است. در همین راستا آخرین مرتبه وزیر خارجه‌ کشورمان چند روز قبل در گفت‌وگویی در شبکه اجتماعی کلاب‌هاوس پیرامون قرارداد 25 ساله ایران با چین بیان داشت: «پیش‌نیاز رابطه با چین برجام، رفع تحریم‌ها و FATF است که اگر اینها انجام نشود، همین رابطه هم به سرانجام نمی‌رسد.»
استدلال فوق نیز از جهاتی مورد نقد و خدشه است. طی سالیان اخیر این کشورها باوجود تحریم‌های سختگیرانه آمریکا، روش‌های خاص خود را برای تعامل اقتصادی با ایران داشته‌اند. به‌علاوه به‌نظر می‌رسد علت بخشی از عدم همکاری‌های ما با چین به رویه دولت روحانی و تمرکز صرف بر برجام برای حل مشکلات درونی کشور براساس مراوده با غرب برمی‌گردد. از همه مهم‌تر آنکه تاکنون بانک‌ها و مقامات چینی هیچ اظهارنظر رسمی و غیررسمی پس از اضافه شدن ایران به لیست سیاه FATF درمورد تاثیر این موضوع بر روابط اقتصادی دو کشور و اختلال در برخی خدمات بانکداری نداشته‌اند. درمورد روسیه نیز شرایط به همین شکل است. هنگامی‌که ایران در اسفندماه 1398 در لیست سیاه FATF قرار گرفت، مبادلات ایران با میربیزنس بانک روسیه که با تمامی بانک‌های این کشور به‌جز VTB Bank در ارتباط است، برقرار بود. همچنین در این شرایط از ابتدای سال گذشته نیز Sberbankروسیه هم به مراودات مالی با ایران به‌شرط استفاده از روبل پرداخت. به‌طور خلاصه می‌توان گفت اضافه شدن ایران به لیست سیاهFATF نه‌تنها تاثیر منفی بر روابط بانکی ما با روسیه نداشته، بلکه در این مدتی که ما در لیست سیاه بوده‌ایم، در روابط ما گشایش‌هایی نیز حاصل ‌شده است.
نکته دیگر اینکه به‌رغم اجرای بخش عمده برنامه اقدام ازسوی ایران به اذعان مقامات دولتی، طرف مقابل نه‌تنها اقدامات مورد انتظار را انجام نداده، بلکه در این مدت همچنان بندهایی از اقدامات مقابله‌ای را علیه ایران فعال نگه‌داشته است. به‌علاوه متدولوژی FATF تفاوت رفتاری این نهاد بین‌الدولی را با کشورهای مختلفی که به مفاد آن پایبند نیستند نشان می‌دهد. در این رابطه می‌توان از کره شمالی به‌عنوان مثالی برای روند مذکور اشاره کرد که به‌رغم عضویت در کنوانسیون پالرمو (2016) و CFT (2013) نه‌تنها از لیست سیاه خارج نشده، بلکه متهم به تامین مالی با اشاعه‌ای جمعی شده است. نکته مهم آنکه حتی اگر فرض شود تمام کشورهای دنیا این نهاد را پذیرفته باشند، این مساله دلیلی بر پذیرش ایران نمی‌تواند باشد. ایران کشوری است که در مواجهه با جنگ اقتصادی آمریکا است، لذا بحث صیانت از اطلاعات برای ایران اولویت بالایی دارد. باتوجه به اینکه کشورها در شرایط جنگ رفتارهای متناسب با منافع حداکثری خود ازجمله استتار را سرلوحه قرار می‌دهند، ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست.
آیا FATF می‌تواند تحریم‌های آمریکا را کم کند؟
باید توجه داشت که اساس تشکیل FATF، شفافیت نظام مالی و بانکی کشورها است. ورود به این چرخه برای ایران به‌عنوان کشوری که تحت شدیدترین تحریم‌ها قرار دارد، تبعات سنگینی را به‌دنبال خواهد داشت. دیوید کوهن، معمار تحریم‌ها علیه ایران می‌گوید: «موقعیت تحریم‌های ما بستگی به وجود یک سیستم مالی شفاف و منظم دارد، مبتنی‌بر مجموعه‌ای از اطلاعات مهم درمورد ماهیت معاملات مالی طرفین شرکت‌کننده و افرادی که درنهایت از آنها بهره‌مند می‌شوند، اما معاملات را برای بازیگران غیرقانونی که سعی می‌کنند خود را پشت اقتصاد قانون پنهان کنند، سخت‌تر می‌کنیم. به همین دلیل است که شفافیت مالی، ساختمان آن، محافظت از آن و اجرای آن در هسته مأموریت امنیت ملی وزارت خزانه‌داری ما قرار دارد.» توصیه‌های 40گانه FATF به‌ویژه توصیه‌های مربوط به تشخیص ذی‌نفع واقعی مانند توصیه شماره40 کاملا در جهت نقطه‌زنی و کارآمد کردن تحریم‌ها علیه ایران عمل می‌کند. در توصیه شماره40 این نهاد از کشورها می‌خواهد که اختیارات قانونی لازم را به «واحد اطلاعات مالی» بدهند تا بدون محدودیت و به‌طور گسترده با همتایان خارجی خود تبادل مؤثر اطلاعات داشته باشند. درحقیقت آمریکا برای دقت عمل و تاثیرگذاری بیشتر تحریم‌ها نیاز اساسی به اجرای لوایح FATF دارد. ازاین‌رو در شرایط وجود تحریم‌های آمریکا، پذیرش توصیه‌های FATF نه‌تنها تاثیری در کاهش تحریم‌های آمریکا ندارد، بلکه به‌شدت و دقت عمل تحریم‌ها و درنتیجه مشکلات اقتصادی بیشتری برای مردم ایران منجر می‌شود.
FATF چه تاثیراتی بر نیروهای مسلح کشور ما دارد؟
یکی از مسائل مهم دیگر پیرامون الحاق جمهوری اسلامی به FATF برمی‌گردد به تاثیرات منفی این نهاد بین‌الدولی بر نیروهای مسلح کشور ما. در همین راستا در توسعه هفتم از توصیه‌های چهل‌وچندگانه FATF به تامین مالی گسترش سلاح‌های کشتار جمعی (سلاح‌های میکروبی، شیمیایی، هسته‌ای و ابزار انتقال آنها یعنی موشک‌های بالستیک در ادبیات غربی‌ها تحت عنوان کشتار جمعی شناخته می‌شود) اشاره‌ شده و آمده است: «کشورها باید تحریم‌های مالی هدفمند را به‌منظور مطابقت با قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل اجرا کنند تا پیشگیری، توقیف و قطع گسترش سلاح‌های کشتار جمعی و تامین مالی آن را انجام دهند.» در این سند روش شناسایی و ارزیابی این توصیه قطعنامه 2231 ذکر شده که در آن 23 فرد و 65 نهاد ایرانی در لیست تحریمی قرار دارند که برخی از آنها عبارتند از: «گروه صنایع موشکی کروز، گروه صنایع نظامی و مهمات، گروه صنایع سازندگی قائم، صنایع شهید بابایی، مرکز فرماندهی قرارگاه خاتم‌الانبیا، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، صنایع شهید ستاری و صنایع شهید صیاد شیرازی.» همچنین در این قطعنامه بلوکه کردن دارایی‌های مالی و منابع اقتصادی افراد و نهادهای لیست تحریمی مورد تأکید قرار گرفته است.
آیا FATF از بدتر شدن وضعیت معیشت مردم جلوگیری می‌کند؟
یکی دیگر از استدلال‌های موافقان FATF در دولت و مجمع تشخیص مصلحت نظام این است که اجرای این استانداردها هرچند تضمین‌کننده بهبود وضعیت معیشت مردم نیست، اما می‌تواند از بدتر شدن آن جلوگیری کند و بهانه را از دست دشمنان بگیرد، اما پرواضح است که پیوستن به کنوانسیون پالرمو، دورزدن تحریم‌ها و تامین کالاهای موردنیاز مردم را دشوارتر خواهد کرد که خود به‌معنای افزایش مشکلات معیشتی است. در همین راستا براساس قسمت دوم پاراگراف الف بند 1 ماده 6 کنوانسیون پالرمو کشورهای عضو باید با اتخاذ تدابیر قانونی هرگونه مخفی کردن یا کتمان مبدأ، محل، ترتیبات جابه‌جایی مالکیت، یا حقوق واقعی متعلق به اموالی را که عواید حاصل از جرم هستند تخلف محسوب کنند و براساس بند یک ماده 11 این کنوانسیون باید افرادی که این جرائم را مرتکب می‌شوند مجازات کنند. از آنجاکه دور زدن تحریم‌ها جرم محسوب می‌شود، بنابراین با شفاف شدن ذی‌نفع نهایی به‌دلیل جرائم سنگین آمریکا نسبت‌به افراد در ارتباط با دور زدن تحریم‌ها عملا فروش نفت ازطریق بورس نفت و سایر صادرات غیرنفتی به اشکال مختلف با انسداد مواجه شده و روند روبه‌رشد ما در دورزدن تحریم‌ها و افزایش فروش نفت طی سال99 نسبت‌به سال98 متوقف خواهد شد. به‌علاوه طبق ماده 7 کنوانسیون پالرمو، کشور ملزم به گزارش انتقال مبالغ بزرگ پول نقد و اوراق بهادار می‌شود که راه انتقال ارز به کشور را می‌بندد و با افزایش نرخ ارز، تورم شدیدی به اقتصاد کشور تحمیل خواهد شد و درمجموع می‌توان گفت نه‌تنها در بهبود وضعیت معیشتی مردم تاثیری ندارد، بلکه به‌شدت وضعیت معیشتی جامعه وخیم‌تر خواهد شد.
آیا می‌توان مشروط به رفع تحریم‌ها FATF را پذیرفت؟
برخلاف توصیه‌های FATF که ‌شأن الزام‌آور حقوقی ندارند، ایران درصورت پذیرش کنوانسیون پالرمو و CFT، ملزم به پیروی از مفاد آنها خواهد شد. عده‌ای برای جبران آسیب‌های ناشی‌از پیوستن به این دو معاهده، مساله تنظیم حق شرط را بیان می‌کنند، اما باید توجه داشت طبق ماده 19 کنوانسیون وین حق شرط بر معاهدات تنها درصورتی پذیرفته می‌شود که با هدف و منظور معاهده مغایرت نداشته باشد. هدف از کنوانسیون پالرمو، طبق ماده یک این معاهده «ارتقای همکاری جهت پیشگیری و مبارزه مؤثرتر با جرائم سازمان‌یافته فراملی» است. بنا بر استانداردهای این نهاد عمل ما مبنی‌بر دور زدن تحریم‌ها و فروش نفت مصداق کامل جرائم سازمان‌یافته فراملی است، درنتیجه حق شرطی که این هدف را محدود کند، پذیرفته نخواهد شد. به‌علاوه، تاکنون و در موارد متعدد مشخص‌شده که رفتار FATF، کاملا سیاسی است نه صرفا فنی و لذا فشار به ایران برای عمل به خواسته‌های آمریکا از هم‌اکنون قابل پیش‌بینی و تصور است.
جمع‌بندی
به‌طورکلی در سنجش درستی یا نادرستی پذیرش توصیه‌های FATF، نباید متغیر اساسی وجود تحریم‌های ثانویه آمریکا را نادیده گرفت و به‌عبارت ‌دیگر معضل اصلی و جدی بر مراودات پولی و بانکی ایران با سایر کشورها از تحریم‌های آمریکا بوده، نه FATF. ازاین‌رو تحلیل موافقان الحاق به دو کنوانسیون پالرمو و CFT با نقض جدی درباره امکان استفاده از مزایایی روبه‌رو است که مهم‌ترین آن دسترسی آسان به سیستم بانکی بین‌المللی است. در این‌خصوص می‌توان به گزارش سازمان دیده‌بان حقوق بشر درخصوص تحریم‌های یکجانبه آمریکا اشاره کرد. در گزارش مذکور به‌صراحت بیان‌شده که حتی درمورد کالاهای بشردوستانه همچون دارو که معاف از تحریم‌ها است، شبکه بانک بین‌المللی از ترس تحریم‌های ثانویه آمریکا و نه مسائلی همچون FATF وارد تبادلات مالی نمی‌شود. نکته دیگری که مورد اذعان موافقان FATF نیز قرار دارد، این است که پذیرش این توصیه‌ها تضمینی برای حل مشکلات اقتصادی ایجاد نمی‌کند. این درحالی است که صراحت متن مواد معاهدات پیشنهادی ازسوی FATF، مبین ایجاد مشکلات حتمی برای مانع‌تراشی بیشتر برای اقتصاد ایران است. حتی اگر فرض شود که همه کشورهای دنیا توصیه‌های FATF را پذیرفته‌اند، دلیلی بر لزوم پذیرش این توصیه‌ها برای ایران ایجاد نمی‌کند، چراکه ایران در شرایط جنگ اقتصادی با آمریکا قرار دارد و صیانت از اطلاعات مالی، یکی از الزامات موفقیت در این شرایط است. درنهایت باید به این نکته توجه کرد که اولا حق شرط برای معاهدات فوق‌الذکر تنها درصورتی‌ پذیرفته می‌شود که با هدف و منظور معاهده مغایرت نداشته باشد. ثانیا حق شرط پیشنهادی ازسوی مجمع برای دولت محترم مبنی‌بر الحاق به کنوانسیون‌ها پس از رفع تحریم‌ها‌، باتوجه به نادیده گرفتن حق شرط‌های مقام‌معظم‌رهبری در برجام، بدیهی است که محلی از اعراب نخواهد داشت.