ایرانیان جهان - دنیای اقتصاد /متن پیش رو در دنیای اقتصاد منتشر شده و بازنشرش در آخرین خبر به معنای تاییدش نیست
منصور بیطرف| در مذاکرات ایران و آمریکا، درسهای گذشته میتواند آموزنده باشد. ایران چند خاطره بد از مذاکره و توافق با آمریکا دارد. برجام اولین خاطره بدی است که بر تارک دولت نخست ترامپ نشسته است. خروج ترامپ از برجام و سپس دو حمله نظامی به ایران آن هم در میانه مذاکرات این سوال را به ذهن متبادر میکند که رهبران در شرایط بحرانی چگونه تصمیم میگیرند؟ معیار و خطوطی که آنها پی میگیرند چیست؟
در واقع این سوالات و سوالاتی از این قبیل موضوع کتاب تازهای است که هیلاری کلینتون، نماینده مجلس سنای ایالات متحده، وزیر امور خارجه دولت اوباما و نامزد انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۱۶ آمریکا - همراه با «کرن یارحی میلو»- استاد دانشگاه کلمبیا، منتشر کردهاند. اسم کتاب از نام اتاقی در کاخ سفید، یعنی «اتاق وضعیت» برداشته شده است. عنوان کتاب «در درون اتاق وضعیت - تئوری و عمل تصمیمگیری بحران» است. « اتاق وضعیت » چه اتاقی است؟ بهتر است توصیف این اتاق را از مقدمه این کتاب بیاوریم.
در دل زیرزمین کاخ سفید، پشت دیواری از چوب ماهون صیقلخورده، یکی از امنترین مکانهای جهان قرار دارد: اتاق وضعیت (Situation Room). این مجموعه ۵هزار فوت مربعی میزبان برخی از سرنوشتسازترین تصمیمهای تاریخ بوده است؛ از بحران موشکی کوبا گرفته تا عملیات مخفیانه برای کشتن یا دستگیری اسامه بن لادن. تنها رئیسجمهور آمریکا، شمار اندکی از مشاوران و مقامهای ارشد، و کارکنان پشتیبانی اجازه ورود به این مکان را دارند. این اتاق فاقد پنجره است و به سامانههای ارتباطی گسترده و ضد دستکاری مجهز شده که به رئیسجمهور و مشاورانش امکان میدهد رویدادهای سراسر جهان را به صورت لحظهای زیر نظر داشته باشند.
دسترسی به این مکان به شدت کنترل میشود تا از جاسوسی دشمنان علیه رهبران آمریکا که در حال تصمیمگیری درباره مسائل حیاتی امنیت ملی هستند جلوگیری شود. این اتاق در سال ۱۹۶۱ و در پی شکست عملیات خلیج خوکها تاسیس شد. اما برای ایران، مهمترین و جذابترین گزارش، یادداشت کاترین اشتون یا به نوشته کتاب « بارونس کاترین اشتون» است. او در مهمترین دوره مذاکرات هستهای ایران، نماینده عالی اتحادیه اروپا در امور خارجی و سیاست امنیتی بود و این سمت را از سال ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۴ بر عهده داشت. او در مذاکرات هستهای، به نمایندگی از گروه اتحادیه اروپا و همچنین بهعنوان هماهنگکننده مذاکرات میان ایران و گروه۱+۵ عمل میکرد.
اشتون در یادداشت خود که عنوان «توافق ایران: اهمیت تصمیمگیری در دیپلماسی چندجانبه» دارد مینویسد: «در تابستان سال ۲۰۱۰، هیلاری کلینتون، وزیر امور خارجه وقت آمریکا، تلاش هماهنگی را در شورای امنیت سازمان ملل متحد برای اعمال تحریمهای جدید علیه ایران رهبری کرد. این اقدام نشانهای از نگرانی فزاینده درباره برنامه هستهای ایران بود، بهویژه در میان پنج عضو دائم شورای امنیت. این تحریمها برای رهبران ایران غافلگیرکننده بود. آنها انتظار نداشتند که روسیه و چین حاضر باشند از این پیشنهادها حمایت کنند. شورای امنیت با ۱۰ رای موافق در برابر دو رای مخالف، این قطعنامه را تصویب کرد؛ از جمله هر پنج عضو دائم شورا یعنی چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا و ایالات متحده از آن حمایت کردند. ترکیه و برزیل که در آن زمان عضو شورای امنیت بودند، با این طرح مخالفت کردند، زیرا معتقد بودند پیشنهاد بهتری در دست دارند. لبنان نیز به دلیل پیوندهای فراوانش با ایران، رای ممتنع داد.»
اشتون با اشاره به تاریخ و رایزنی مذاکرات هستهای که از اواخر دولت خاتمی و با کشورهای بریتانیا، فرانسه و آلمان شروع شده بود، مینویسد که« از سال ۲۰۰۳ به بعد، فرانسه، آلمان و بریتانیا تلاش کردند ایران را به رعایت کامل تعهداتش بازگردانند. در سال ۲۰۰۶، ایالات متحده، روسیه و چین نیز به این گروه پیوستند و گروه ۱+۵ شکل گرفت و اتحادیه اروپا مسوولیت ریاست و هدایت مذاکرات را بر عهده گرفت.» او که در سال ۲۰۰۹ مسوول سیاست خارجی اتحادیه اروپا شده بود مینویسد:« من به عنوان رئیس جدید مذاکرات، احساس کردم تحریمها بهانه مناسبی در اختیارم قرار دادهاند تا نامهای به سعید جلیلی، مذاکرهکننده ارشد وقت ایران و دبیر شورای عالی امنیت ملی، ارسال کنم. در آن نامه به او یادآوری کردم که رویکرد دوگانه ما، یعنی گفتوگو برای حل مساله همراه با تحریم برای اعمال فشار، همچنان هدف اصلی ماست و پیشنهاد کردم که «در اولین فرصت ممکن» با یکدیگر دیدار کنیم.
پاسخ او سرشار از اعتراض و خشم نسبت به اقدامات ما بود، اما یک جمله در آن وجود داشت که پیشنهاد دیدار را مطرح میکرد. من نیز فقط به همان جمله پاسخ دادم و سایر اظهارات او را نادیده گرفتم. این آغاز سالهای طولانی مذاکره من بود؛ سالهایی که در کنار همکارانم در گروه ۱+۵ فعالیت کردم؛ برخی از آنها پیش از آن نیز تجربه مذاکرات با ایران را داشتند. در ادامه یادداشت او آمده است که در پنج سال بعد، ما با دو دولت متفاوت در ایران مذاکره کردیم. دولت نخست، به ریاست محمود احمدینژاد و با هدایت سعید جلیلی، دستاورد چندانی نداشت. اما در اوت ۲۰۱۳، با روی کار آمدن حسن روحانی و انتصاب محمد جواد ظریف به عنوان وزیر امور خارجه، همه چیز تغییر کرد. آن زمان این تحول را چنین توصیف کردم که گویی «از شب به روز» رسیدهایم. تا ماه نوامبر همان سال، به توافق موقت یا «برنامه اقدام مشترک» دست یافتیم؛ توافقی که در نهایت ما را در تابستان ۲۰۱۵ به برجام رساند.
اولین دیدار با سعید جلیلی
خاطرات او از اولین دیدارش با سعید جلیلی جالب است:«وقتی به گذشته نگاه میکنم، برای من همه چیز واقعا در دسامبر ۲۰۱۰ و در ژنو پوشیده از برف آغاز شد؛ جایی که نخستین دیدار من با ایران و مذاکرهکننده ارشد وقت آن، سعید جلیلی، برگزار شد. من در سالن کنفرانس ژنو از اتاق خود خارج شدم و به سوی دکتر جلیلی رفتم و دقیقا در نقطهای میان اتاق او و اتاق خودم با وی ملاقات کردم. به خاطر داشتم که دستم را برای دست دادن دراز نکنم، زیرا در ایران نشانه احترام است که مردی که عضو خانواده یک زن نیست از هرگونه تماس فیزیکی با او خودداری کند. در همین رفتارهای ظاهرا کوچک، دو عنصر مهم از جعبه ابزار دیپلماسی به کار گرفته شد: نخست، نشان دادن ماهیت مشترک مذاکرات و دوم، حساسیت فرهنگی نسبت به طرفی که با او مذاکره میکردم.
نکته قابل تامل او در روند دیپلماسی این است که دیپلماسی اغلب بسیار کندتر از چیزی است که بیشتر مردم انتظار دارند؛ شبیه چکیدن مداوم قطرات آب روی سنگ که به تدریج و در طول زمان حتی سختترین مواد را فرسوده میکند تا سرانجام تغییری هرچند اندک اما قابل مشاهده ایجاد شود. در مورد مذاکرات ایران، از آغاز گفتوگوهای اروپاییها با ایران تا دستیابی به توافق نهایی، بیش از یک دهه زمان صرف شد؛ توافقی که بعدا با تصمیم ناگهانی دونالد ترامپ، تقریبا در یک لحظه از میان رفت و ما را تقریبا به نقطه آغاز بازگرداند.
برداشتهای متفاوت از توافق
اما برداشتها از مذاکرات در هر کشوری فرق میکرد. در اواسط مذاکرات هم یک طرف مذاکرهکننده، یعنی روسیه چالش تازهای را با اوکراین آغاز کرد و کریمه را تصرف کرد که همین امر میتوانست بر مذاکرات سایه بیفکند. اشتون در این باره در یادداشت خود ادامه میدهد که:« در هر پایتخت، انتظارات درباره آنچه میشد انجام داد متفاوت بود؛ همانگونه که برداشتها درباره آنچه حتما باید انجام میشد نیز تفاوت داشت. درهمتنیدن این رشتههای گوناگون و تبدیل آنها به طنابی محکم که بتواند در برابر فشار زمان، اختلافات و چالشهای بیرونی مقاومت کند، اهمیت حیاتی داشت. اگر حتی یکی از این رشتهها از هم میگسست، طناب دیگر توان تحمل وزن تلاش دیپلماتیک را نداشت. در آن صورت، همه ما در وضعیتی آشفته و نهچندان آبرومندانه فرو میپاشیدیم، یکدیگر را مقصر میدانستیم و از حل مساله بازمیماندیم. برخی چالشها از سایرین دشوارتر بودند. در همان زمانی که بر سر نخستین توافق موقت، یعنی برجام، به توافق رسیده بودیم، تظاهراتی در اوکراین علیه تصمیم رئیسجمهور وقت، ویکتور یانوکوویچ، برای خودداری از امضای توافق با اتحادیه اروپا آغاز شد.
این اعتراضات در میدان استقلال شهر کییف به سرعت در سراسر کشور گسترش یافت و به رویارویی مستقیم با روسیه انجامید؛ روسیه معترضان را تحریککننده و افراطی مینامید. چند ماه بعد، رئیسجمهور اوکراین کشور را ترک کرد، روسیه شبهجزیره کریمه را تصرف کرد و بخشهایی از منطقه دونباس را مورد تهاجم قرار داد. روابط میان روسیه از یک سو و ایالات متحده و اتحادیه اروپا از سوی دیگر بسیار دشوار شد. غرب در واکنش به این تجاوز، تحریمهایی علیه روسیه اعمال کرد و روسیه نیز دولت جدید اوکراین را نامشروع خواند. خشونتها و تنشها در اوکراین افزایش یافت. من از مذاکرات ایران در وین ــ جایی که روسیه شریک ما در گفتوگوها بود ــ به کییف پرواز میکردم تا اقدامات روسیه را محکوم و از مردم اوکراین حمایت کنم، سپس دوباره به وین بازمیگشتم و مذاکرات را ادامه میدادم.
اعضای تیم آمریکایی نیز همین کار را انجام میدادند. روسها به مسکو بازمیگشتند، از غرب انتقاد میکردند و سپس دوباره به میز مذاکره بازمیگشتند. به شکلی شگفتانگیز، همه ما توانستیم مسائل را از یکدیگر تفکیک کنیم و گفتوگوها را ادامه دهیم تا سرانجام در تابستان ۲۰۱۵ توافق نهایی حاصل شد. اشتون در مذاکرات شعار سادهای برای خود ساخته بود: «چیزی به آن اضافه نکنید.». زیرا برنامه هستهای موضوعی بود که آنها مامور حل آن شده بودند و تلاش برای افزودن هر مساله دیگری میتوانست به شکست مذاکرات منجر شود.
«اعتماد » مهمترین فاکتور و عنصری بود که باید میان مذاکرهکنندگان میبود. اشتون در این خصوص مینویسد که «باید روشن میبود کدام ایدهها به طور رسمی از سوی طرفهای پیشنهاددهنده بررسی و تایید شدهاند و کدام صرفا به عنوان ایدههای آزمایشی برای سنجش امکانپذیری مطرح شدهاند. گرچه اختیار مذاکرات از شورای امنیت سرچشمه میگرفت، اما تصمیمگیرندگان واقعی، دولتهای شش کشور عضو بودند. هر یک از آنها حق وتو داشتند. هر کشور باید مطمئن میشد که نمایندگانش میتوانند تصمیمات اتخاذشده را در چارچوب نظام سیاسی خود توجیه کنند. برای مثال، لغو تحریمهای اتحادیه اروپا مستلزم درخواست رسمی از سوی من، حمایت سه کشور اروپایی مذاکرهکننده - فرانسه، آلمان و بریتانیا- و همچنین موافقت هر بیستوهشت عضو اتحادیه اروپا بود.
هرچند این موضوع هیچگاه نگرانی جدی ایجاد نکرد، اما همچنان لازم بود از طریق مدیران سیاسی همه کشورهای عضو اتحادیه، سطح مناسبی از مشارکت و اطلاعرسانی حفظ شود. این مسوولیت بر عهده هِلگا اشمیت، دیپلمات آلمانی، معاون دبیرکل سرویس اقدام خارجی اتحادیه اروپا و رئیس نشست مدیران سیاسی اتحادیه بود. مدیران سیاسی مقامهای ارشدی بودند که از سوی پایتختهای خود برای هدایت مسائل سیاست خارجی منصوب شده بودند و تحت ریاست اشمیت به طور منظم گرد هم میآمدند. مدیران سیاسی بریتانیا، فرانسه و آلمان مستقیما در مذاکرات ایران مشارکت داشتند، هدایت مواضع کشورهای خود را بر عهده داشتند و گزارش پیشرفت مذاکرات را مستقیما به وزارتخانههای خارجهشان ارائه میکردند.
تیم سیاسی مذاکرهکنندگان
اشتون درباره تیم سیاسی مذاکرهکنندگان مینویسد که تیم مدیران سیاسی در گروه ۱+۵ ستون فقرات مذاکرات را تشکیل میداد. نمایندگان اروپایی همگی دیپلماتهای حرفهای بودند، اما وضعیت نمایندگان سایر کشورها متفاوت بود. روسیه همواره توسط معاون وزیر امور خارجه خود نمایندگی میشد و آمریکا توسط مقامهایی منصوب از سوی دولت وقت؛ برخی دیپلمات حرفهای بودند و برخی انتساب سیاسی داشتند. چین نیز همواره مقامهایی ارشد اما در سطحی پایینتر از وزیر به جلسات اعزام میکرد. با این حال، همه آنان با اختیارات کامل از جانب دولتهای خود سخن میگفتند و هنگام شکلگیری ایدههای جدید، پیش از تعهد به هر مسیر عملی، مجوزهای لازم را دریافت میکردند. اما تنها استثنا در این میان، جان کری، وزیر امور خارجه وقت آمریکا، بود. او پس از انتخاب حسن روحانی به ریاستجمهوری ایران در سال ۲۰۱۳، با دفعات بیشتری به مذاکرات پیوست؛ زیرا روشن شده بود که ایران واقعا علاقهمند به دستیابی به یک توافق از طریق مذاکره است.
مذاکرات مستقیم ایران و ایالات متحده در آن زمان خوشایند برخی از کشورها نبود. اشتون در این باره ادامه میدهد که ایالات متحده زمانی را صرف گفتوگوهای محرمانه و دور از انظار با ایران کرد و همین امر به پیشرفت مذاکرات کمک نمود. سپس جان کری به همراه تیم خود و تیم من وارد عمل شد تا نتایج این گفتوگوهای اولیه را در روند اصلی مذاکرات ادغام و تثبیت کند. اما این وضعیت همیشه برای دیگر اعضای گروه ۱+۵ خوشایند نبود. این تفاوت میان نقش آمریکا و نقش سایر اعضا نیازمند مدیریت بود و اگرچه همه از نقش ویژه آمریکا در مذاکرات آگاه بودند، اما این نقش همیشه مورد استقبال همگان قرار نمیگرفت.
گفتوگوهای سایه
اشتون در ادامه یادداشت خود با اشاره به گفتوگوهایی که در سایه انجام میشوند و اینکه این گفتوگوها سرانجام باید به عرصه آشکار منتقل شوند ادامه میدهد: این کار همیشه آسان نیست. اطمینان از اینکه همه طرفها از وضعیت گفتوگوهای انجامشده و نقش خود در تصمیمگیریها آگاه باشند، به کاهش نگرانیها کمک میکرد. با این حال، واقعیت این بود که ایالات متحده نسبت به سایر کشورها موضوعات بیشتری برای مذاکره داشت و در واشنگتن نیز با چالشهای بیشتری روبهرو بود. اعضای کنگره آمریکا، چه دموکرات و چه جمهوریخواه، آشکارا نسبت به هرگونه توافق ابراز تردید یا مخالفت میکردند.
برخی نگران بودند که ایران از مزایای رفع تحریمها بهرهمند شود اما بهصورت مخفیانه برنامه هستهای خود را ادامه دهد. برخی دیگر بیم داشتند که ایران در آینده جسورتر شود و اقدامات تهاجمیتری انجام دهد. گروهی نیز با دیدگاه بنیامین نتانیاهو، نخستوزیر اسرائیل، همنظر بودند که معتقد بود ایران پس از پایان مذاکرات نیز نباید برنامه هستهای غیرنظامی داشته باشد. بیاعتمادی به ایران و در برخی موارد بیاعتمادی به باراک اوباما، رئیسجمهور وقت آمریکا، کار متقاعد کردن قانونگذاران را برای حمایت از توافق بسیار دشوارتر میکرد. در نهایت، برجام یک تعهد سیاسی بود؛ به همین دلیل نیز از اصطلاح «برنامه اقدام» برای آن استفاده شد. از سوی ایران نیز نگرانیهای قابلتوجهی وجود داشت. اظهارات نامزدهای اولیه حزب جمهوریخواه برای انتخابات ریاستجمهوری آمریکا موجب نگرانی در تهران شده بود. صدای کسانی که در تهران استدلال میکردند واشنگتن ابتدا ایران را وادار به اجرای توافق خواهد کرد و سپس آن را کنار خواهد گذاشت، هر روز بلندتر میشد.
این مساله فشار روانی قابلتوجهی بر روند مذاکرات وارد میکرد. پاسخ ما این بود که اگر توافقی خوب باشد، مورد احترام قرار خواهد گرفت. استدلال میکردیم: چرا کسی باید توافقی به این مهمی را که در حال نتیجه دادن است، از بین ببرد؟ البته در داخل ایران نیز مخالفان توافق کم نبودند. پیروزی غیرمنتظره حسن روحانی در انتخابات سال 1392 باعث شد که مذاکرات هستهای سرانجام به پیشرفت واقعی خود برسد. محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه و مذاکرهکننده ارشد جدید ایران، به گفته اشتون خواهان آغاز جدی مذاکرات بود. اما او با مخالفتهای جدی هم روبهرو بود؛ از جمله از سوی سعید جلیلی، مذاکرهکننده پیشین ایران و شماری از نمایندگان مجلس شورای اسلامی که پیوسته درباره روند مذاکرات پرسشها و اعتراضهایی مطرح میکردند.
اشتون در این باره مینویسد که به همین دلیل مرتب میپرسیدیم فضای سیاسی تهران چه نشانهای از دیدگاه رهبر (وقت) ایران در خود دارد و برای درک بهتر شرایط، به همکاران چینی و روسی خود که روابط نزدیکتر و تماسهای بیشتری با تهران داشتند، رجوع میکردیم. اما تا آخرین لحظه نمیتوانستیم از واکنش تهران اطمینان داشته باشیم؛ همانطور که از نحوه استقبال کنگره آمریکا از برجام نیز مطمئن نبودیم. تصمیمگیرندگان نهایی همیشه در اتاق مذاکره حضور ندارند؛ از این رو، دانستن اینکه آنها چگونه فکر میکنند و چگونه میتوان بر دیدگاههایشان تاثیر گذاشت، میتواند نقش تعیینکنندهای در موفقیت مذاکرات داشته باشد.
انتخاب محل مذاکره
انتخاب روحانی و آمدن ظریف به عنوان رئیس مذاکرهکننده ارشد ایران، گروه 1+5 را از سیار بودن محل مذاکرات نجات داد. در این زمینه اشتون مینویسد که انتخاب محل برگزاری مذاکرات نیز خود میتوانست سرمایه سیاسی ارزشمندی را مصرف کند؛ سرمایهای که بهتر بود صرف خود مذاکرات شود. در دوره مذاکرات با سعید جلیلی، ما به گروهی سیار تبدیل شده بودیم و در شهرهایی چون بغداد، مسکو، آلماتی در قزاقستان و چند شهر دیگر گرد هم میآمدیم. گاهی هلگا اشمیت ساعتها وقت صرف میکرد تا کشوری را پیدا کند که برای همه طرفها قابل قبول باشد. بنابراین هنگامی که محمدجواد ظریف پیشنهاد کرد مذاکرات در یک محل ثابت متمرکز شود، این موضوع برای همه ما آسودگی بزرگی به همراه آورد. در نتیجه، ژنو به محل مذاکرات توافق موقت و وین به محل مذاکرات منتهی به برجام تبدیل شد.
شام غیررسمی
امکان گفتوگوی غیررسمی با تیم ایرانی نیز اهمیت فراوانی داشت. آنچه در ابتدا یک ایده موقتی و یکباره بود، به سرعت به بخشی ثابت و منظم از روند مذاکرات تبدیل شد. این نکتهای است که اشتون در یادداشت خود به آن میپردازد و ادامه میدهد که در نخستین دیدارمان در ژنو، من پذیرفتم که همراه با رئیس دفترم در یک شام دوستانه با سعید جلیلی در کنسولگری ایران شرکت کنم. قرار نبود در آن دیدار مذاکرهای صورت گیرد. هدف صرفا این بود که یکدیگر را کمی بهتر بشناسیم. اما به تدریج این شام به بخش ثابتی از مذاکرات تبدیل شد و در شب پیش از آغاز هر دور رسمی مذاکرات برگزار میشد.
این دیدارها هر بار نقش یک یخشکن موثر را ایفا میکردند. در آنها میتوانستیم درباره فضای سیاسی پایتختهای مختلف، مسائل جانبی تاثیرگذار بر مذاکرات و از دیدگاه من، درباره پیچیدگیهای تصمیمگیری در تهران و ویژگیهای افرادی که با آنها سروکار داشتم، اطلاعات بیشتری به دست آوریم. این دیدارها تقریبا همیشه به یک شکل برگزار میشد. در میانه شب به محل میرسیدیم، بیرون ساختمان عکسهایی گرفته میشد اما هیچ اظهارنظری برای رسانهها انجام نمیگرفت. حدود یک ساعت گفتوگو میکردیم، سپس شام صرف میشد و بعد از آن نیز صحبتها ادامه پیدا میکرد.
گاهی این نشستها چهار یا پنج ساعت طول میکشید. موضوعات گفتوگو از فوتبال و خانواده گرفته تا مسائل سیاسی حاکم بر دستور کار مذاکرات را در برمیگرفت. صبح روز بعد نیز همیشه با تشکر من از میزبانان برای شام آغاز میشد. این موضوع باعث میشد فضای مذاکرات در روز بعد گرمتر و دوستانهتر باشد. همچنین به من این امکان را میداد که از پیش بدانم آیا به دلیل تحولات تهران، شرایط منطقه یا روابط ایران با سایر کشورهای حاضر در مذاکرات، احتمال شکلگیری فضای دشوار و پرتنشی وجود دارد یا نه. در روزها و هفتههای طولانی مذاکره، وارد کردن سطحی از گفتوگوهای غیررسمی به کار ما فرصتی فراهم میکرد تا ایدهها را بهتر بررسی کنیم و درباره آنها بیشتر بیندیشیم.
مختصات یک توافق کاربردی
صحت اجرای توافق مشکل دیگری بود که اشتون به آن میپردازد. اشتون در این باره مینویسد: هنگامی که صحبت از اجرای توافق به میان میآمد، این پرسش کاملا مهم مطرح میشد که اگر یکی از طرفها توافق را نقض کند چه اتفاقی خواهد افتاد؟ ایران، با توجه به مخالفتهای موجود در ایالات متحده با توافق، خواهان آن بود که نوعی سازوکار تنبیهی نه فقط علیه خود ایران، بلکه علیه هر طرفی که از تمام یا بخشی از توافق عدول کند، وجود داشته باشد. اما واقعیتهای سیاسی چنین چیزی را ناممکن میکرد. افزون بر این، تمرکز و بار اصلی توافق همواره بر ایران قرار داشت، نه بر رفتار اعضای گروه1+5. با این حال، این موضوع پرسش مهمی را درباره مالکیت توافق و مسوولیتهای طرفهای آن مطرح میکرد.
او ادامه میدهد که برجام به عنوان یک توافق سیاسی، در هیچ نظام حقوقی جایگاه قانونی الزامآوری نداشت و سازمان ملل متحد نیز توانایی چندانی برای حفظ آن نداشت؛ بهویژه زمانی که توافق تحت فشار قرار گرفت و سرانجام از هم گسیخت. چون تصمیمگیرندگان واقعی در جای دیگری قرار داشتند. از نگاه اشتون، این ارزیابی آژانس بینالمللی انرژی اتمی بود که موفقیت یا شکست توافق را تعیین میکرد. حتی اگر یک مذاکره از نظر اقدامات قابل راستیآزمایی به نتیجه موفقی برسد، در عرصه سیاست بینالملل این تصمیمگیرندگان سیاسی هستند که باید تشخیص دهند پایبندی به توافق، ادامه همکاری یا خروج از آن با منافعشان سازگار است یا خیر. بهویژه هنگامی که چند بازیگر با اهداف متفاوت در یک چارچوب مشترک همکاری میکنند، ضروری است که همه درباره معنای «موفقیت» به درک مشترکی رسیده باشند.
در نهایت، برجام دستاوردی واقعا چشمگیر بود. اما تصمیمهایی که در اتاق مذاکره گرفته شده بودند، همچنان در معرض تصمیمگیری افرادی قرار داشتند که خارج از آن اتاق حضور داشتند و ملاحظات دیگری را در نظر میگرفتند. سرانجام دونالد ترامپ به این نتیجه رسید که برجام «توافق خوبی » نیست و هیچ میزان از شواهد و مدارک مخالف نیز نتوانست نظر او را تغییر دهد. اما در سطح فنی هم در ابتدا باید میان اعضای گروه 1+5 و اتحادیه اروپا توافق ایجاد میشد تا بتوانند به گفته اشتون قطعات مختلف این پازل را روی میز مذاکره قرار دهند. در هر حوزه باید هم توافق وجود میداشت و هم انعطافپذیری؛ بهگونهای که بتوانند متناسب با تغییر سایر قطعات پازل، تاکتیکهای مذاکرهای را نیز تغییر دهند. اشتون در این باره مینویسد که باید تصمیم میگرفتیم که آیا وجود یک برنامه هستهای غیرنظامی محدود برای ایران بخشی از توافق خواهد بود یا خیر. اگر پاسخ مثبت بود، باید مشخص میکردیم:
- چه تعداد سانتریفیوژ مجاز خواهد بود؟
- این سانتریفیوژها از چه نوعی خواهند بود؟
- در کدام تاسیسات مستقر میشوند؟
- چه نوع نظارتی بر آنها اعمال خواهد شد؟
- این نظارت چه مدت ادامه خواهد داشت؟
اگر به عدد مشخصی میرسیدیم ــ که رسیدیم ــ آن عدد چه تاثیری بر سایر بخشهای پازل داشت؟ برای مثال بر میزان ذخایر اورانیوم با غنای پایین. اگر ذخایر کمتر یا بیشتر میشد، چه اثری بر سایر اجزای توافق میگذاشت؟ این مساله بسیار پیچیده بود. طبیعتا در جریان کار روی این پازل، تردیدها و بدبینیهایی نیز در اتاق مذاکرات وجود داشت. به یاد دارم یکی از همکاران آمریکایی از هر فردی که برای اعتراض به توافق تماس میگرفت، میپرسید که یک سانتریفیوژ چیست و چگونه کار میکند، پیش از آنکه نظرش را ادامه دهد. بیشتر افراد پاسخ را نمیدانستند. او به آنها میگفت وقتی یاد گرفتند، دوباره تماس بگیرند. گاهی افراد استدلال میکردند که حتی وجود یک سانتریفیوژ در پایان مذاکرات به معنای شکست کامل است، یا اگر یک سایت هستهای همچنان فعال باشد، نشانه ضعف ماست. در بحثها، برخی تحلیلگران و سیاستمداران تنها بر یک بخش از توافق تمرکز میکردند و میگفتند اگر آن بخش دقیقا به شکل مورد نظر آنها حل نشود، قادر به حمایت از کل توافق نخواهند بود.
چالشهای توافق
به نوشته اشتون، علاوه بر درز اطلاعات - چه از سوی خبرنگاران یا افراد مطلع که میتوانست بر شکلگیری توافق اثر بگذارد - مسائل دیگری نیز وجود داشت که مستقیما بر روند کار آنها تاثیر میگذاشت. او مینویسد:« برخی قانونگذاران در کنگره آمریکا معتقد بودند که اوباما در قبال ایران بیش از حد نرم و در قبال اسرائیل بیش از حد سختگیر است. در همین حال، بنیامین نتانیاهو موضعی روشن و غیرقابلانعطاف درباره ایران داشت: اینکه ایران نباید هیچگونه ظرفیت هستهای داشته باشد، حتی در قالب انرژی هستهای صلحآمیز. او به پیامهای آشکار نفرت علیه اسرائیل اشاره میکرد و از آمریکا میخواست در برابر دشمنی که آشکارا از نابودی اسرائیل سخن میگوید، موضعی یکپارچه و قاطع اتخاذ کند.
همچنین نسبت به نقش روسیه و چین نیز تردیدهای عمیقی وجود داشت؛ کشورهایی که بهطور کلی نگاه ملایمتری نسبت به ایران داشتند. برخی این استدلال را مطرح میکردند که اگر این دو کشور از توافق حمایت میکنند، پس بهطور طبیعی توافق باید کمتر سختگیرانه و الزامآور باشد. استدلال اینکه حل این مساله از طریق مذاکره و پرهیز از درگیری راه بهتری است، فقط تا حدی پذیرفته میشد. این وضعیت یادآور این واقعیت بود که کنگره تحت کنترل دولت (قوه مجریه) نیست، موضوعی که بعدا بارها به آن بازگشتیم. در نهایت، همانطور که میدانیم، رئیسجمهور ترامپ تصمیم گرفت از توافق خارج شود. این ضربه مهمی بود؛ نه فقط برای کسانی که سالها روی این توافق کار کرده بودند، مخصوصا برای منطقهای که امیدوار بود این مساله سرانجام حل شده باشد و در نتیجه آن، فرصتی واقعی برای بهبود روابط ایجاد شود.»
اما پرسشهای مهم اشتون در یادداشت او هنوز هم مطرح است و به قول او خروج ترامپ از برجام پرسشهایی را مطرح میکند که شایسته تأمل هستند. چگونه میتوان توافقها را پس از امضا، محافظت و تقویت کرد؟ در زمانی که نوسانهای سیاسی با شدت بیشتری رخ میدهند، «نگهبانان» توافقها پس از امضا چه کسانی هستند؟ آیا کسانی که توافق را میسازند میتوانند تضمینی برای اجرای آن ارائه کنند؟ حتی در دورههای آرامتر نیز معمولا چنین است که امضای یک توافق، پایان کار تلقی میشود. اما به نظر من مهمترین درس خاطرات کاترین اشتون این است که موفقیت یک توافق بینالمللی تنها به متن آن وابسته نیست، بلکه به توانایی مذاکرهکنندگان در مدیریت ائتلافها، شناخت سیاست داخلی طرفها و ایجاد سازوکارهایی برای حفظ توافق یا به قول او « نگهبانان توافق» پس از امضا نیز بستگی دارد.